“警察”一词最早见于唐颜师古《汉书·武五子传》注，其文曰：“密令警察，不欲宣露也。”然该词与现代意义上的警察并非同一概念。中国的警察制度起步较晚，清光绪二十七年（1901），北京模仿入侵的八国联军的“安民公所”，设立“京城善后协巡总局”，代替原来步军统领衙门，掌管京城的警备、司法、公安及办理交涉等事宜。次年5月，袁世凯在保定创设警务总局，挑选巡警500人，设5个分局。1905年10月，清政府设立巡警部，由徐世昌任尚书（同今公安部长），赵秉钧为侍郎（同今之常务副部长），同时开办现代警察学校。至此，警察从军队分离了出来，单独列入清政府编制。

高邮警察的初肇则要从1884年说起，那年9月，因中法战争进入第二年，城内的驻军已基本全部调往边疆。知州谢国恩考虑到城内空虚，易滋生匪徒，遂召集全城负责地方自治的绅董开会，要求成立地方武装组织，招募勇丁30名，分3地巡防，办公地点分别在中市的社神庙，称中局；北门外税务桥，称北局；南门关帝庙，称南局。同时，四乡各镇根据辖区需要，募几人至几十人不等，饷银都由辖区各商户按月捐助。

1894年，中日甲午战争爆发。是年6月，两江总督刘坤一发文要求高邮举办团练，知州钱锡宾遂以中局为总局，南北两局为分局。此外，又在北门外增设3个分局，分别在北街庙巷口、东街三茅宫、西街火星庙，添募勇丁30人，共60人。

光绪末年（1908），州府改上述团防各局为巡警。其所用巡丁60人，都没有经过警务培训。宣统元年，知州姚崇义选留其中的34人，改编为巡逻队，队各有长，仍分中市社神庙、北门外税务桥、南门外关帝庙三处驻扎。中局称第一所，主消防；北局称第二所，主卫生（保卫人民生命财产安全）；南局称第三所，主暗巡，各司其事。同时，裁撤了北门外的庙巷口、三茅宫、火星庙三局。同年5月，知州姚崇义还在乾明寺设巡警教练所，录取30人入所练习，至年底毕业。

宣统二年（1910）2月，州府又改中、北、南三局，设第一区巡警总局，办公地点在乾明寺，委任王倓忠为局长；第二区分局，办公地点在北门外都土地庙；第三区分局，办公地点仍在关帝庙。不久，总局办公地址移到旧盐漕守备署，委任赵维章为警察长。同年10月，教练所又毕业新警20人。至此，高邮城区警察机构设置、管理及基层警务人员配备、警务培训、警务保障制度等基本建立，高邮警察才正式走上历史舞台。